陕西省集体土地类行政案件审判情况分析报告

目录

一、陕西省2021-2022年集体土地类行政案件样本获取基本情况

二、陕西省2021-2022年集体土地类行政案件中的争议焦点分析

三、陕西省2021-2022年集体土地类行政案件中的诉讼请求分析

四、陕西省2021-2022年集体土地类行政案件中的高频适用法条分析

一、陕西省2021-2022年集体土地类行政案件样本获取基本情况

本书从中国裁判文书网收集陕西省裁判文书的基本方式如下：检索数据库：中国裁判文书网；地域：陕西省；案例类型：行政案件；检索条件指令：集体土地；检索方式：全文检索；时间范围：2021-1-1——2022-12-31。收集结果：分析有效样本数量：409份，是全样本分析。

行政裁定，是指人民法院在审理行政案件过程中或者执行案件的过程中，就程序问题所作出的判定。行政裁定和行政判决一样都是人民法院行使国家行政审判权的体现，具有权威性和法律效力，但二者有许多区别。行政判决解决的是行政案件的实体问题，而行政裁定解决的是行政案件审理过程或者是案件执行过程中的程序问题；行政判决一般是在行政案件审理的最后阶段作出的，而行政裁定在行政诉讼的任何阶段都可能作出。通常一个法院在一个审理程序中只能作出一个判决，而人民法院在一个审理程序可能作出多个裁定；行政判决依据的是行政实体法和行政程序法，而行政裁定依据的是行政诉讼法。

此样本中409个行政案件，审理程序包括一审、二审、再审、国家赔偿和非诉执行审查案件，以判决书结案比率达到45%，而以裁定书结案比率达到55%。据此，行政案件多以裁定书结案，例如裁定准许撤回原告起诉、裁定驳回原告起诉等，另一方面也体现了行政诉讼中实质化解行政争议的趋势。

根据《陕西省2021-2022年集体土地类行政案件样本审理阶段分布情况》可知，一审、二审案件数量均占到总样本数量近40%，再审比率占到17%，体现出陕西省集体土地类行政案件基本将行政诉讼的一审、二审、再审阶段全覆盖，再审案件较其他类型案件比率更低，但二审比率更高。

二、陕西省2021-2022年集体土地类行政案件中的争议焦点分析

经过对409件案件裁判文书的分析，从中提取出争议焦点进行归类处理，计有如下16种类型，它在一定程序上代表了目前陕西省在集体土地纠纷领域（至少是进入法院审判范围或提交中国裁判文书网上的判决书范围）的主要矛盾问题，需要法院和相关审判人员在审判过程中重点关注和研究，并对相关政府及其机构有一定的参考价值，主要是帮助上述各位从如下方面寻找解决方案与对策。

从上述类型化的争议焦点情况看，175个案件中共提取了313个争议焦点，其中原告起诉是否符合法定起诉条件（原告对征地协议是否具有起诉权、原告与本案是否具有利害关系）、被告实施的行政强制行为（强制拆除房屋、清除樱桃园）是否合法、被告的主体资格是否适格、案涉决定是否合法、是否应当被撤销（《责令交回集体土地使用权决定》《复议决定》《通告》《驳回行政复议申请决定书《回复》《公告》《限期搬离通知》《强制拆除违法建筑决定书》《市场“违法征收”行为的回复》）这四类问题仍然占据多数，占比率达到68.37%。同时，原告的起诉是否超过法定起诉期限、本案是否属于行政诉讼受案范围、被告应否对原告进行安置、被告是否存在不履行法定职责的情形（是否具有法定职责）、案涉拆除行为的实施责任主体是谁、原告要求被告支付青苗补偿费、土地补偿费、安置补助费的理由是否成立（被告是否应赔偿原告房屋损失、原告赔偿请求能否得到支持）也占据了较大的比例，占比率达到20.13%。

陕西省2021-2022年集体土地类行政案件共409件，其中有175个案件在裁判文书中提炼了案件焦点问题，提炼率为42.79%。

这反映了在已提炼争议焦点的案件中，占据绝大部分比例的争议焦点为程序性问题，如原被告主体问题、起诉期限、受案范围等问题。其中涉及到主体问题，争议焦点往往直接提炼为案涉行政行为是否合法，缺少对于案件具体争议问题的进一步阐述和分析，但在此样本中部分案件对于强拆主体、强拆程序是否合法等做了具体细分，进一步细化了强制拆除行为是否合法这一争议焦点，是行政审判准确归纳争议焦点的一大体现。

《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十六条规定“人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：（一）当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序；（二）开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷；（三）根据案件情况，确定适用简易程序或者普通程序；（四）需要开庭审理的，通过要求当事人交换证据等方式，明确争议焦点。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释（2022修正）》第二百二十六条规定“人民法院应当根据当事人的诉讼请求、答辩意见以及证据交换的情况，归纳争议焦点，并就归纳的争议焦点征求当事人的意见。”以上两部法律均明确需要开庭审理的，要“明确争议焦点”，而《中华人民共和国行政诉讼法》中没有该项要求。

但同时根据《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》第十二条的规定，对诉前调解或其他非诉讼机制解决争议的案件，根据行政争议实质化解工作的需要，人民法院做好以下指导、协调工作：（一）指导相关机构和人员充分了解行政争议形成的背景；（二）指导相关机构和人员正确确定争议当事人、争议行政行为以及争议焦点，促使当事人围绕争议焦点配合调解工作。另，《人民检察院行政诉讼监督规则》第四十三条明确“人民检察院审查行政诉讼监督案件，应当围绕申请人的申请监督请求、争议焦点、本规则第三十六条规定的情形以及发现的其他违法情形，对行政诉讼活动进行全面审查。其他当事人在人民检察院作出决定前也申请监督的，应当将其列为申请人，对其申请监督请求一并审查。”

据此，争议焦点提炼问题越来越多的被最高人民法院及人民检察院关注，甚至成为人民检察院审查行政诉讼监督案件的重点内容。那么争议焦点的提炼规则如何，成为行政审判行为规范、提高行政审判水平能力的重要问题。

三、陕西省2021-2022年集体土地类行政案件中的诉讼请求分析

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条规定“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。”，因此本报告采用上述分类对具体的诉讼请求进行类型化的方式分类处理。

通过分析陕西省2021-2022年集体土地类行政案件裁判文书的诉讼请求，在409份判决书中除去“判令被告承担诉讼费用”等关联性不大的诉讼请求，涉及行政法实际权利义务的诉讼请求为208个。将前述诉讼请求进行类型化分析，根据审理阶段的不同可分为一审及二审和再审阶段。其中一审诉讼请求类型化后可分为六类，其中“请求确认被告实施的强制行为违法（铲除六亩果树；戴手铐、喷辣椒水、头顶浇水、强压倒地；强行破坏耕地及强制铲除青苗、地上附着物；强制拆除厂房；强挖祖坟）”“请求判令被告给原告安置住宅或用房、给付临时安置补偿费、履行拆迁补偿费用（青苗补偿费、土地补偿费、安置补偿费）”“请求撤销《国有土地使用证》《集体土地使用证》《农村土地承包经营权证书》《靖边县建设工程规范许可证》《房屋所有权证》等”“请求撤销《解除<房屋拆迁安置协议书>的约定》《耀州窑文化基地房屋征收安置补偿协议》《房屋征收决定》《房屋征收通告》《行政回复》《行政赔偿决定书》《责令限期拆除决定书》《房屋征收补偿决定》《责令交回集体土地使用权决定》”占比较大。

二审诉讼请求类型化后可分为四类，其中“请求撤销一审行政判决，依法改判或发回重审或指令重审”占比较大。

四、陕西省2021-2022年集体土地类行政案件中的高频适用法条分析

通过分析陕西省2021-2022年集体土地类行政案件法条情况，在实体法适用方面，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政强制法》《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《西安市棚户区改造管理办法》成为判决适用的主要法律法规。其中《中华人民共和国土地管理法》第四十四条适用频次高达54次、第四十三条适用频次为38次，这在一定程度上反映了陕西省2021-2022年集体土地类行政案件中土地利用类型转用审批纠纷、非法占用土地等情形较为常见。